美国总统据说是全世界“最强势”(most powerful)的人。这当然不是说总统自己有三头六臂,而是说美国实力全球第一,而总统有能力调动整个国家的各种资源。但是如果你问总统自己,几乎每一位有幸荣登宝座的美国总统都有一肚子苦水要倒。总统的不自由不用说了,私生活成了公共生活的一部分,碰到媒体泼脏水也无法名誉维权,说话稍不谨慎就会遭到反对派穷追猛打……更不能容忍的是,美国总统远不如外界想象得那样说一不二,力不从心的日子伴随了大多数总统四年或八年生涯的大部分时间。艾森豪威尔总统行伍出身,二战期间因担任盟军统帅而成为民族英雄,并借此登上总统宝座;他一开始也是像总司令一样颐指气使,但很快发现手下这帮官僚们不比海军部,再斩钉截铁的死命令也会遇到软钉子,好比铁拳打在软绵绵的沙发上,陷下去又弹回来,几个回合下来只得乖乖认输。
其实严格来说,美国宪法意义上的“总统”并不是一个人,而是以总统为核心的整个机构——白宫办公室幕僚、部长内阁、各种专家咨询委员会、庞大的公务员队伍……总统换了,部长和幕僚也跟着换,但是专家和公务员则未必换人。更重要的是,法律没换,法院也没换,官僚机构只认法、不认人。这就是美国等所有法治国家似乎对高层换人没什么感觉的原因,他们能给社会带来的变化确实有限得很。在决策过程中,总统受到各行专家和利益集团的牵制,很难真正实现自己的抱负和承诺。有的总统竞选时信誓旦旦要“制裁中国”,但上台不久便学会如何现实面对中国,原先的竞选承诺也就很快成了“作秀”。即使总统想改变什么,只要参众两院有一个不在自己手里便做不成事。即便有“大萧条”那样的冲击和罗斯福那样的魅力,国会两院都以压倒多数通过了大规模改革立法,没想到半路杀出了最高法院这个“程咬金”,硬是宣布“新政”措施“违宪”。虽然最高法院最后在全国压力面前退却了,但也没能实现罗斯福总统要给法院“加塞”的想法。
当然,没有人能否认总统是重要的。如果全美要选一个最重要、最强势的公民,那么这个人显然非总统莫属。尤其在“新政”之后,总统趁着联邦扩权的东风实现行政扩权,总统作为联邦三权中的行政权所掌握的决策资源大大增强。虽然每一部提案都要通过国会两院,但是最重要的提案一般都来自总统,其中包括年度财政预算,而这项权力赋予总统布置政府工作重点的重要权力。总统每年元月在国会发表“国情咨文”,也就显得顺理成章。连国会都忌惮总统的预算提案权,因为如果修改得面目全非,总统一怒之下否决预算法案,而国会又得不到三分之二超多数压倒否决,联邦预算即陷入僵局;如果不能及时打破僵局,那么来年联邦政府将面临关门,大家都没工资可发。另一方面,大权在握的美国总统并非“和尚打伞、无法无天”。克林顿在任时想搞“择项否决”,即被最高法院判决违背美国宪法的三权分立而作罢。因此,美国总统究竟有权还是无权、强势还是弱势,确实是个一言难尽的问题。
我很高兴看到译林出版社选择翻译“牛津通识读本”系列中的《美国总统制》。在这本十万字的小书中,作者琼斯教授言简意赅而引人入胜地介绍了美国总统的方方面面,对于初学者来说是不可多得的入门书。我相信读者从中读到的不只是历届美国总统的奇闻异事,而且是关于美国分权体制的深刻洞见,抑或对反思中国行政权的宪法设计有所助益。
是为序。

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